地方党委换届后新的领导体制和机制问题研究
一、党的建设中体制与机制的释义及其相互关系
所谓体制，是指国家机关、企事业单位在机构设置、领导隶属关系和管理权限划分等方面的体系、制度、方法、形式等的总称。简言之，是指国家机关、企事业单位组织和运作的制度。本课题所要研究的体制，属于宏观层面，即地方党委组织和运作的制度。所谓机制，原指有机体的构造、功能和相互关系，泛指一个复杂的系统内各要素间彼此依存、有机结合和自动调节所形成的内在关联和运行方式。本课题所要研究的机制，属于微观层面,应当是指实行常委分工负责制情况下，地方党委的运作规律或模
式。
体制一般具有公认性、强制性，其形成与变革，主要受执政党执政理念、执政目标，或者组织系统决策层经营方针、管理目标的影响，因而在一定时期内，具有相对稳定性。而机制具有从属性、系统性、整体性、有序性和协调性，并可以根据变化了的实际及时进行调整和变化，因而又具有动态性。凡有纵向上下级关系的国家机关和企事业单位有关组织形式的制度，都属于体制范畴。而事物内部各部分之间横向的相互关系以及依据其相互关系而发生的各种变化，则属于机制范畴。
在体制与机制的关系中，体制是主体，起主导作用；机制是
体制的附属，因体制而存在，依体制的变化而变化，科学合理的机制对于体制的健康运行起保障作用。就本课题来说，地方党委的领导体制已经确立，但需要有科学的工作机制与之相适应，否则，党委常委分工负责制就难以落实到位，达不到期望的体制效应。机制服从服务于体制，是在新的领导体制架构下，依据落实党委常委分工负责制的要求而建立起来的一整套的制度、程序和方法等的集合，包括激励机制、动力机制、管理监督机制等等。
全面贯彻落实党委集体领导下的常委分工负责制，必须站在提高地方党委执政能力的高度，认真研究地方党委换届后领导体制和运行机制建设中面临的新情况新问题，积极探索建立和完善适应新体制要求的工作运行机制，使新体制在最大限度地实现地方党委的执政功能、提高领导水平上达到预期目的。
二、地方党委换届后领导体制和运行机制建设面临的新情况
新问题
调查中感到，实行新体制带来的积极变化主要体现在4个方面。一是提高了决策效率。由于党政之间避免了职责、权限的相互重叠，常委们分兵把口，各司其职，作决策时无需像以前那样先和主管副书记汇报、协商，部门领导更是不必再经过与主管的副书记、副市长多头请示和汇报工作，中间层次的减少了促进了决策及工作效率的明显提高，许多事情不再是久拖不决了。二是促进权责统一，便于政绩考核、实施责任追究。每个常委都独立负责一块具体工作，既是权力实施的主体，同时也是承担责任的主体，任务和职责都比较明确，有利于根据各自的职责分工进行
政绩考核，较好地把握其绩效和能力上的优劣，并且在出现问题实施责任追究时，也易于分清领导责任。三是增强了班子成员的责任意识，主观能动性得到充分发挥。常委们在分管的一些一般性工作决策上由“配角”变“主角”，责任意识有了明显增强，工作更加积极主动。四是有利于班子团结和上下协调。较好地改变了过去因管理层级过多而导致的协调难问题，客观上促进了党政班子之间、常委之间以及党政班子成员之间的和谐，有利于班子团结和上下协调。
与此同时，新体制运行中也存在一些值得注意的新情况新问
题。
一是专职副书记职责定位模糊，阻碍作用发挥。相对于党委
班子其他成员来说，对于专职副书记的职责定位，过于原则、笼
统，导致各地在执行中弹性较大，不易把握，甚至反差较大。调查中了解到，只有少部分专职副书记因承担一些诸如招商引资、项目建设，联系部分经济部门而感到比较充实，没有明显的失落感，大部分的专职副书记都有职责定位难把握，角色尴尬难作为，地位和作用弱化，心理落差大的体会，因而内在动力不足，有些瞻前顾后，工作放不开手脚，影响到主观能动作用的发挥。
二是权、能匹配不尽合理，整体效能受影响。一方面，专职副书记大都素质较高、能力较强、领导经验丰富，但因权、责、能不相称，位高权轻，有劲使不上。另一方面，一些新提拔进入班子的成员或交叉任职的成员，大都按资历和原先的排序或根据
换届工作对班子结构的需求被委以重任，但其中的少数人独当一面能力欠缺，弱马拉大车，未能按能分配、量才适用，由此造成了另一部分领导资源的浪费，进而影响到班子的整体效能。
三是内部协调量及难度增大，决策有待规范。实行常委负责制后，常委们各自对书记负责，凡事直接向书记请示和汇报，相互之间的协调有时也需要书记出面，致使书记协调班子内部的工作量大大增加，不利于书记集中精力谋全局、抓大事。同时，取消书记办公会之后，个别沟通往往取代了决策前的酝酿，分管常委因工作职责所在和占有信息、掌握情况的独特性，其意见和建议往往会成为主导性意见，较之于以往，这种名义上的集体决策,在效率提高的同时，若因其素质、能力及其他因素导致偏颇性、主观性和盲动性，决策风险也会随之增加。
四是机制建设不同步，班子内部监督制约趋于弱化。领导层级精简后，不再由分管副书记对分管常委进行监督约束，而书记因为常委人数较多，也难以对每个成员进行切实有效的监督，加之常委之间在工作上联系不多，更谈不上相互间的监督，致使班子内部的监督较之前有所弱化。由于尚处领导体制改革之初，有关开展监督方面相应的机制建设尚未同步跟进，常委在运用权力、抓工作以及自身建设等方面能否履职尽责、严格要求，更主要的取决于自身素质和能力。
此外，由于多数新进入到党委班子任职的政府副职都未曾参与常委分工，因此，除在地位上显现出比较重要，以及参加常委
会决策，有表决权之外，其作为常委成员的作用发挥得不够明显。
上述问题的存在，一是因为对常委分工负责制某些方面理解不同，导致在执行中差异较大。二是新体制的运行还处于初级阶段，缺乏规范和完善，又没有现成的模式和经验可以参照。三是受党委书记民主意识、领导风格等主观因素的影响。
三、完善地方党委新的领导体制和机制应遵循的基本原则 新体制建立的最终目的在于实现总揽全局、协调各方、科学执政、提高效能，但仅仅变革体制还不够，必须建立和完善与之相适应的科学规范、协调运行的工作机制作为保障。在建立地方党委新的运行机制过程中，应当遵循以下四项原则。
1、党政分开、协调运行的原则。新机制的建立和完善既要
从宏观上体现党委、政府的不同职责，使党委集中精力谋全局，
抓宏观，又要确保党委和政府在中观和微观上的有机衔接与密切配合，实现工作运行上的协调、有序与高效。
2、统揽全局、效能提升的原则。既要强化党的核心领导作用，体现发展社会主义市场经济对加强和改善党的领导的要求，又要促进科学执政、民主执政和依法执政，使人大、政府、政协发挥好各自职能，从整体上提升执政能力、执政绩效和领导水平。
3、权责匹配、人尽其能的原则。要充分考量每个常委的能力特长，科学分工，明确责任，充分授权，使之定位趋于合理，做到工作量大致均衡，责权利相互统一，人岗相适，各施其能。
4、制度规范、有效监督的原则。在继承以往好的经验做法基础上，按照决策目标、执行责任、考核监督“三个体系”建设要求，建立一套行之有效的规章制度和工作运行机制，加强对常委履行职责情况的监督，以利于地方党委班子实強科学决策，实现目标管理，持续提高素质能力和领导水平，确保常委分工负责制有效施行，推动工作落实。
四、完善地方党委新的领导体制和机制的对策建议
地方党委换届后面临的新形势新任务，客观上要求建立和完善精简效能、决策民主、监督有力的新的领导体制和机制，以提高执政效率，保证领导班子高效运转，强化地方党委对经济、政治、文化、社会和党的建设的领导，促进地方经济和社会各项事
业健康发展。为此，根据调查情况，建议从以下六个方面建立科学高效的工作运行机制。
1、建立健全科学合理的分工负责机制。落实好常委分工负责制，合理分工是前提，明确职责是关键。科学合理的常委分工,主要标志有三：一是整体覆盖，不漏空；二是权责明确，不交叉;三是岗能相应，不背离。首先，分工实行全覆盖。每名常委分管一到几个方面工作，并联系政府相关部门的工作；交叉任职的常委在分管部门和方面行政管理及经济工作的同时，还要负责其党
群工作；专职副书记联系其他常委分工没有涵盖的政治、经济、社会、文化等工作。如此，就从常委分工上实现了党委对地方经济和社会各项事业的全面领导。其次，职责独立，分工不交叉。党委常委除兼任政府领导职务外，原则上不再分管政府职能方面的工作。常委按照分工，在常委会集体领导下独立负责地组织开展工作，对职责权限范围内的日常事务，有领导权、决策权、指挥权和监督管理权，并承担相应的领导责任。第三，合理确定分工，注意发挥专职副书记作用。专职副书记职责分工应定位于主要负责地方党的建设，指导协调有关党务部门工作，统筹规划党的建设，包括制定规划、出台政策、组织实施中心工作等，但不直接负责组织、宣传、纪检等方面的具体工作。同时，负责党委
日常事务处理，四套班子的协调，事关社会稳定等一些涉及全局
性的重大事项和常委分管工作之间的协调，受书记委托负责一些全局性的工作，分管群团、统战等工作。由于仅有的一名专职副书记在党政班子中一般资历和综合素质较高，作为书记，应注意调动专职副书记的积极性，使其发挥应有的承上启下、参谋助手作用。特别是在本地区重要工作、重大案件、重要干部任免等重大事项决策前，党委主要领导应主动征求两名副书记的意见，多通气，但只限于沟通，不进行决策。同时，作为专职副书记自身,也要积极适应工作职责的转变，调整思维和工作方式，发挥主观能动性，履职尽责。第四，从加强党对经济工作和社会稳定工作的领导角度出发，对于交叉任职的政府副职，应明确其在政府工
作方面分管比较重要的经济、政法、人事、社会稳定等工作。基于上述考虑，在中央未出台有关具体分工意见之前，省、市党委应出台原则性意见，明确常委职责定位的基本原则和要求及上述分工内容。
2、建立健全规范高效的议事决策机制。制定和完善地方党
委全委会、常委会工作规则，科学界定其决策内容、程序、职责和权限，进一步明确重大事项决策议事范围和程序，将所有事关
根本性、全局性和长远性的问题都纳入集体决策范围，并根据决
策事项的性质，充分进行调查研究、 辰酿和协商，或进行必要的
专家论证、技术咨询和决策评估，广泛征求各方面意见后，召开全委会、常委会进行讨论、票决。为防止党委主要领导先入为主,
主导决策，要建立相应的约束机制，比如规定常委成员在决策重
要事项时，按排序由后到前的顺序逐人逐项发表意见，书记最后总结发言；不同意见过半数的，不能形成决议，不同意见达到三分之一的，应予缓议等等。同时，要明确界定常委对分管工作哪些方面有独立决策权，决策的职责和应担负的责任等，防止越权决策。要建立健全常委会议事规则、常委成员向常委会报告重要事项及决策落实督办、监督，决策失误责任追究等项制度，保障地方党委决策的民主化、科学化和制度化。
3、建立健全统揽全局的工作运行机制。新的运行机制要突出体现党委的核心领导作用，有利于党委统筹协调好与人大、政
府、政协几个班子之间的关系，统筹安排和整体推进经济和社会各项事业发展。党委要通过谋思路、定政策、抓宏观、聚合力，强化班子的整体功能，从政治上、思想上和组织上强化对地方各项工作的全面领导，有效整合社会、经济和人力资源，调动方方面面的积极性，形成齐心协力谋事干事的良好氛围。虽然实行新体制后取消了书记办公会，但凡属须由常委会决定的事关全局的大事、要事，会前都要由常委向书记、副书记集体汇报，酝酿出初步方案，再提交常委会讨论决定。
4.建立健全权责匹配的目标管理机制。在明确常委分工,
赋予其“责"的同时，按照权责对等的原则要求，必须给予每位常委相应的“权"，包括一定限度的事权、财权和用人权（指注
意征求和尊重常委用人方面的建议），保障常委充分履职尽责。
在此基础上，按照“谁主管、谁负责”的原则，对常委决策内容进行责任分解，尽可能细化、量化工作目标，供上级组织考核和向全委会述职时作为考核、评价、评议的主要依据，使其在履行常委职责中，既有压力，又有动力，增强责任感、使命感，充分发挥主观能动性，竭智尽力地做好本职工作。
5、建立健全常抓不懈的能力建设机制。实行常委分工负责
制，对地方党委常委的能力、素质提出了新的更高的要求。对于党政一把手来说，必须具有突出的落实科学发展观、构建和谐社会、统揽全局的能力。而每一位常委，也都必须有更强的统筹协调能力、更务实高效的领导作风，更清正廉洁的公仆形象，以及更加缜密果断的议事能力和决策水平。要围绕“为民、务实、创
新、团结、清廉"五项重点，切实加强政治理论教育培训，加强科学发展观、政绩关、人才观、群众观教育，加强班子思想作风建设，提高班子整体素质，建设团结、坚强、务实、有战斗力的班子，以更好地承担起构建社会主义和谐社会的重任。同时，要有针对性地加强市场经济、公共管理、法律法规、外经外贸、招商引资、城市管理、信息技术等新知识、新技能的培训，使他们能够运用新知识履行领导地方经济和社会事业发展的职责。要综合运用外出考察、挂职锻炼、轮岗交流等形式，适时将一部分刚走上领导岗位不久的干部派到条件比较艰苦、矛盾和问题比较多的地方委以重任，促使地方党委常委在实践锻炼中丰富阅历、积累经验、提高本领，从而全面提高领导工作的能力、决策能力、解决复杂问题的能力和驾驭市场经济的能力，适应新体制新机制
对党委班子成员素质和能力提出的新要求。
6、建立健全科学有效的监督考评机制。 一是落实好岗位目标责
任制。将每名常委各自分工的工作和岗位职责、目标任务向社会公开，每年向全委会进行两次述职，增强常委工作的透明度，接
受干部群众的评议和监督。二是加强制度监督。积极探索建立科
学有效的监督制度，规范权力运行。三是加强组织监督。完善民主生活会、党内情况通报、重大事项报告、诫勉谈话等制度，探索党代会闭会期间党代表发挥作用的有效途径，加强党代会及党代表对班子及成员的监督和质询力度，对党委班子成员进行经常的、多形式的日常监督。四是实施责任追究。要研究制定有关责任追究实施办法，对涉及重大决策、重大项目安排、重要人事编制和干部任免及大额度资金使用等决策失误的，要严格区分集体责任与个人责任、主要责任与次要责任、主观故意责任和过失责任，严肃追究，保障常委负责制的健康运行。